Arsip Fokus REDD

Fokus REDD

Runtuhnya Rezim Perizinan Pemanfaatan Hutan

P3H (Bogor, 13/09/2016)_Problem terberat dan masif dalam tata kelola kawasan hutan (negara) hingga saat ini adalah persoalan open access dan konflik tenurial. UNDP menyatakan kegagalan tata kelola hutan di Indonesia disebabkan 4 hal yaitu akses sumber daya hutan terbuka  (open access), konflik tenurial, biaya transaksi tinggi dan lemahnya penegakan hukum. FAO mengungkap bahwa hak kepemilikan adalah landasan dasar dalam penataan hak kepemilikan yang menyangkut akses terhadap sumberdaya alam (tenure). Tenurial merefer pada sistem pengaturan lahan, pengaturan hak atas lahan, bagi siapa dan dalam waktu tertentu. Juga menyangkut pengaturan akses dalam pemanfaatan hutan. Tanpa pengaturan hak kepemilikan, sumberdaya akan terhambur dalam persaingan kontrol serta kegiatan-kegiatan yang bersifat predatoris berorientasi  pada pemanfaatan jangka pendek.

Pemerintah sebagai pemilik otoritas atas kawasan hutan, dengan keterbatasan sumberdaya, gagal mengontrol seluruh luasan kawasan hutan, termasuk dengan penegakan hukum dan pengendalian kejahatan hutan. Menyikapi tersebut, kebijakan desentralisasi digulirkan, yaitu pembagian kewenangan Pusat dan Daerah sebagaimana Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 tentang Otonomi Daerah dan Undang-Undang Nomor 25 tahun 2000 tentang Pelimpahan Kewenangan Pusat ke Daerah. Pun pula untuk mengaddress isu open access maka desain tata kelola tingkat tapak digulirkan yaitu dengan P.06 tahun 2009 tentang Pembentukan Kesatuan Wilayah Pengelolaan Hutan (KPH).

Namun demikian, konflik di kawasan hutan tetap mengemuka terkait dengan kecenderungan otoriterisme dan egosektorialisme. Konflik kawasan hutan dibawa ke ranah perdebatan dan pengadilan konstitusi. Dari kasus tersebut terjadi perubahan paradigma penetapan kawasan hutan, bahwa dengan adanya Putusan Mahkamah Konstitusi atas  Perkara 45/PUU-IX/2011 menghapuskan tahap “penunjukkan” kawasan hutan dalam Undang-Undang 41 tahun 1999 tentang Kehutanan, timbul efek domino merubah arah regulasi-regulasi turunannya. Dalam konteks tata kelola hutan di daerah, putusan MK Perkara 47 tahun 2013 juga membatalkan RTRW Provinsi Sumatera Utara, sehingga perlu dilakukan realokasi kawasan hutan Provinsi Sumatera Utara, yang sampai saat ini belum selesai.

Untuk mengaddress problem tata kelola kawasan hutan tersebut, Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014 dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undng Nomor 2 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah diluncurkan, yang pada prinsipnya adalah mendelegasikan kewenangan Pusat kepada Daerah, atau membagi kewenangan Pusat kepada Daerah; dengan harapan dapat mengontrol kawasan hutan. Namun demikian dalam implementasinya, tidak merubah Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 tentang otonomi daerah dan Undang-Undang Nomor 25 tahun 2000 tentang Pelimpahan Kewenangan Pusat ke Daerah.

Persoalan berikutnya timbul. Ketidakjelasan dan tumpang tindih kewenangan atara Pusat dan Daerah, antara sektor satu dengan sektor lain. Masing-masing menggunakan kriteria dan indikator yang dibangun sendiri. Seperti contoh antara KLHK, Kementerian ESDM, Kementerian Dalam Negeri, bahkan Kementerian Tata Ruang dan Agraria; dimana lokasi yang dipersoalkan adalah sama. Implementasi eksekusi KPHpun masih belum jelas kewenangannya. Hal tersebut terjadi karena kentalnya ragam kepentingan yang berbeda.

Hutan tidak dapat diisolasi dari isu lahan atau tanah. Konflik-konflik yang muncul justru terpicu oleh konflik agraria, bukan konflik mendapatkan akses hasil hutan. Lahan telah menjadi sesuatu yang sangat menarik bagi para aktor. Peluso dalam penggalian potret sejarah kehutanan negara, kenyataan pemanfaatan hutan di Indonesia selalu terkait dengan kondisi ketegangan dan pertarungan klaim antara negara dan petani terutama tentang persoalan akses dan kontrol atas kawasan sumberdaya hutan. Kini persoalannya meluas menjadi ketegangan negara dengan swasta, swasta dengan masyarakat, sektor dengan sektor dalam negara, daerah dengan daerah dalam negara, dan pusat dengan daerah dalam negara.

Komisi Pemberantasan Korupsi melansir, hal tersebut terjadi dari akumulasi persoalan tata kelola kawasan hutan dan lahan antara lain dualistik skala peta dalam lokasi sama, dualistik pandangan antara kehutanan dan agraria, sengketa kewenangan pemerintah pusat dan pemerintah daerah, egosektoral, legislasi dan kebijakan tata kelola lahan tidak diformulasi dengan jelas dan tegas, tumpang tindih, bahkan berkonflik antara kebijakan satu dengan kebijakan lain; kebijakan satu melemahkan kebijakan lain, kebijakan satu menjadi tandingan kebijakan lain.

Problem tersebut kemudian menggeser paradigma tata kelola kawasan hutan dari orientasi tunggal yaitu pemanfaatan tunggal, eksploitasi swasta, proteksi dan konservasi ke arah pemanfaatan multipihak. Situasi tersebut membawa azas yang penting diacu dalam meregulasi tata kelola kawasan hutan antara lain tidak cukup dengan kelestarian; namun juga keseimbangan dan keserasian, kemanfaatan yang berkelanjutan, keterpaduan, transparansi dan akuntabilitas, keadilan, partisipatif dan kearifan lokal.

Merefer pada hal tersebut, Pemerintah gencar mencari solusi dan mengaplikasikan konsep governisasi kawasan hutan, antara lain merevisi Peraturan Pemeritah  Nomor 6 Tahun 2007 Jo Nomor 3 Tahun 2008 tentang Tata Hutan dan Penyusunan Rencana Pengelolaan Hutan serta Pemanfaatan Hutan. Demikian juga dengan Undang-Undang Nomor 5 tahun 1990 tentang Keanekaragaman Hayati sedang dalam proses perumusan dalam kontestasi perdebatan kepentingan di legislatif.

Dalam konteks tata kelola kawasan hutan, kebijakan-kebijakannya sejak Undang-Undang Nomor 5 tahun 1967 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kehutanan hingga Undang-Undang Nomor 41 tahun 1999 tentang Kehutanan dan perubahannya; telah menggulirkan perubahan-perubahan karakteristik secara fundamental dalam pengaturan  pemanfaatan  kawasan hutan dan hasil hutannya. Mekanisme permohonan menuju mekanisme penawaran. Mekanisme perijinan menjadi kompetisi. Mekanisme Hak Pengusahaan Hutan ke Ijin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu (IUPHHK), dari “hak” menjadi “ijin”. Pencarian keadilan perdata/pidana menjadi pencarian keadilan konstitusi. Pergeseran kebijakan dari jatah tebang (soft landing policy)  hingga pembatasan penebangan. Eksplorasi hasil hutan hingga moratorium penebangan. Digulirkannya kebijakan sentralisasi menuju desentralisasi. Menuju pemberian peluang tidak hanya kepada korporasi, namun juga kepada perorangan. Persoalan konflik tata batas menuju persoalan hak asasi manusia.

Evolusi  kebijakan tersebut sampai saat ini masih menuai derasnya kerusakan dan degradasi hutan. Tata kelola dengan skema perizinan menimbulkan biaya transaksi tinggi dan tidak menimbulkan self-control  oleh pemegang izinnya. Sebagaimana Ibu Menteri tekankan, bahwa persoalan sudah bermetamorfosa, upaya-upaya legalisasi alih kawasan berhutan ke kawasan non hutan, seperti alih hutan ke kebun sawit dalam kawasan hutan atau alih status kawasan hutan menjadi non kawasan hutan untuk keperluan perluasan kebun sawit, dengan manuver menarasikan definisi hutan. Derasnya deforestasi membuktikan skema tata kelola  perizinan saat ini sudah runtuh (collapse).

Di sisi lain, ada kebutuhan khusus seperti kebutuhan kawasan untuk penelitian dan pengembangan serta pendidikan dan pelatihan dalam sebuah skema tata kelola Kawasan dengan Tujuan Khusus (KHDTK). Tata kelola KHDTK pada prinsipnya adalah tata kelola kawasan hutan  yang dielaborasikan dengan lokus penelitian dan pengembangan atau pendidikan dan pelatihan. Dalam rangka meningkatkan good governance, desain kelola KHDTK diharapkan dapat menjadi alternatif solusi mengatasi persoalan deforestasi dan degradasi hutan, yang masif dihadapi oleh Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan.

Hal tersebut mirip dengan kebijakan Land Grand College (LGC) di tahun 2000an. Ide dari LGC adalah untuk memberikan kesempatan kepada lembaga pendidikan dan lembaga penelitian untuk melakukan pendidikan, pelatihan, penelitian dan pengkajian tentang hutan untuk sebesar-besar kesejahteraan masyarakat di sekitar dan dalam hutan dengan tetap memperhatian kelestarian hutan. Lembaga pendidikan dan lembaga penelitian dapat mengajukan permohonan  dan  memperoleh Ijin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu (IUPHHK) pada hutan alam areal eks-HPH atau di hutan alam. Namun demikian fakta di lapangan memperlihatkan bahwa pemberian IUPHHK pada hutan alam dalam rangka LGC turut memberikan kontribusi terhadap kerusakan hutan alam, karena lembaga pendidikan dan lembaga penelitian yang mengajukan permohonan perijinan tidak memiliki kompetensi sebagai pengelola kawasan hutan.

Memahami problem tersebut di atas, desain regulasi penetapan dan tata kelola KHDTK tidak lagi dapat mengorientasikan pada skema perizinan. Pelaksanaan penelitian dan pengembangan serta pendidikan dan pelatihan yang dikaitkan dengan KHDTK tidak dapat dipisahkan dengan kemandirian pengelolaan KHDTK. Pengalaman LGC membuktikan bahwa semakin banyak pengelola diikat seperti  pemegang izin, semakin tidak feasible mengelola KHDTK. Sekaligus, dalam menerbitkan regulasi tentang tata kelola KHDTK (kawasan hutan negara), hal krusial yang perlu diantisipasi selain tata kelola secara mandiri, namun yang lebih penting adalah menekan perambahan kawasan hutan (negara), serta menghindari kepentingan-kepentingan penggunaan regulasi KHDTK sebagai alat politik. Selain itu juga menghindari mengejar produksi regulasi yang sudah menumpuk namun tidak bekerja; atau bekerja namun justru turut berkontribusi dalam mempercepat deforestasi.

Untuk keluar dari rejim izin, pemilik otoritas kawasan hutan yaitu Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan menentukan alokasi kawasan hutan untuk KHDTK yang dirancang untuk kepentingan publik. Diperlukan kondisi dan ragam  kondisi hutan penelitian (KHDTK Penelitian dan Pengembangan) dan kondisi hutan pendidikan (KHDTK Pendidikan dan Pelatihan) yang ada serta kawasan-kawasan hutan lain yang bermasalah.

Beberapa manuver yang harus ditempuh yaitu menyusun rancangan nasional pengelolaan KHDTK, menentukan dan menetapkan  kriteria pengelolanya, lembaga pengelola KHDTK berciri non profit. Selain itu, pemanfaatan komoditi hutan sepanjang sebagai akibat penelitian dan pengembangan atau pendidikan dan pelatihan, serta  digunakan untuk pembangunan KHDTK maka dibebaskan dari pendapatan negara bukan pajak (PNBP) dan dinyatakan dalam Peraturan Pemerintah mengenai PNBP. Instrumen pengendalian pelaksanaan KHDTK ditetapkan berdasarkan kriteria dan indikator tertentu, antara lain manajemen, tegakan/landscape, sosial, dan finansial. Dan untuk evaluasi pelaksanaan pengelolaan KHDTK dilakukan oleh tim independen.

 

Penulis : Dr.Yayuk Siswiyanti

Ucapan  terima  kasih  dan  penghargaan   kepada  Prof. Hariadi Kartodihardjo[1], atas passion serta tak hentinya aliran inspirasi kepada penulis untuk keluar dari belenggu cara pikir sepotong. Tentang kegagalan  melihat luasnya kawasan hutan dan kompleksitasnya memakai jendela sepotong. Tentang kegagalan  melihat indahnya hamparan kawasan hutan dengan  sepotong dimensi. Tentang mengukir batu dengan aliran air. Tentang memanuver mengejar harapan  keharmonisan ever green

[1]  Guru Besar Kebijakan Kehutanan pada Institut Pertanian Bogor.